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中外技术标准体系的比较及战略思考
编辑:穆祥纯 单位:北京市市政工程设计研究总院 刊号:
摘要:本文先容了笔者考察美国、欧盟和日本等国家技术标准体系的相关情况,诠释了我国工程建设标准体系的内涵,分析了当前标准编制工作的若干思考,并提出了相关对策建议,以期促进我国工程建设标准化工作的可持续发展,推动我国工程建设标准向国际化转化,为促进四化同步发展提供重要的制度和技术依据。
关键词:中外  技术标准体系  比较  战略思考  相关建议
引言
党的“十八大”提出了“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”的发展目标。促进四化同步发展,是我国经济社会发展面临的重大课题,是全面建成小康社会的一项重大战略举措,是推进生态文明建设的必然要求。工程建设标准作为经济建设和项目投资的重要制度和技术依据在促进四化同步发展过程中具有不可替代的作用。转变经济发展方式,促进经济结构优化,需要发挥工程建设标准化的基础性作用;统筹城乡发展,推进新农村建设,需要发挥工程建设标准化的引导性作用;建设生态文明,落实国家节能减排目标,需要发挥工程建设标准化的约束性作用;统筹国内外两种资源两个市场,积极参与国际合作和竞争,需要发挥工程建设标准化的规范性作用。
通过对中外技术标准体系的比较分析,找出我国技术标准体系中的不足和问题,并积极进行相应思考,以期查摆原因、理清思路,推动我国工程建设标准逐步与国际接轨,为工程质量安全、城乡建设发展提供重要保障。
1国外技术标准体系
近些年来,笔者有机会对美国、欧盟和日本等西方发达国家的技术标准体系进行了较系统的考察,并与相关国家的专家进行了座谈和交流,了解到的主要情况如下:
1.1美国技术标准体系
美国的标准体系是自愿性和分散性的体系,由国家有关部门颁布技术法规,各有关部门和机构自愿编写,自愿采用相关技术标准。在自愿性国家标准体系中,美国国家标准学会(ANSI)充当协调者,并不制定标准;在美国,专业和非专业的标准制定组织和机构、各行业协会和专业学会在标准化活动中发挥着主导作用。美国标准技术研究院(NIST)是美国标准化领域惟一的官方机构,在协调管理各类组织的标准化工作方面发挥着重要的作用,同时也为美国的标准化工作提供了坚实的技术基础。
美国政府广泛地依赖和使用非政府机构制定的自愿性标准。自愿性标准一旦为政府部门的法律、法规采用,就具有强制性,必须严格遵守。美国各州和地方政府及机构在认为有必要时也会制定自己的标准。在美国,620余个机构大约制定了服务、产品和测试等各方面的自愿性标准49000个,约80个联邦法规和采购机构制定了大约44000个强制性标准(法规)和采购标准,州和地方政府也制定和采用包括标准的其他规范、规则和法规。另外还有企业标准,由企业或机构针对自己生产或采购的产品制定和使用。
美国标准体系的优势在于,它是基于动态结构,以机构(Sector)为中心的分散体系。美国国家标准战略包括一系列战略目标,可以广泛应用于各机构,根据对不同机构的关系和重要性被各机构采用,同时鼓励有关利益方制定适合自己的目标。
1.2欧盟国家技术标准体系
欧盟成立伊始即认识到,欧洲任何一个国家都无法单独同美国和日本竞争。针对欧洲各国各自为政,市场小,难以形成合力的现状,为增加欧盟的竞争实力,欧洲国家采纳了区域整合的战略方向,通过成立欧盟,打破欧洲国家之间的羁绊,形成政治和经济上的一个整体,成为一个共同市场,从而具备同美日竞争的社会基础。
通过政治整合,欧洲国家放弃了自己的部分主权,建立了欧洲的统一立法和行政机构,也增加了欧盟对欧洲经济的控制和干预权。在美国和日本的压力下,欧盟的标准一方面维持了集中型体系的特点,同时也加入了自愿性标准的一些成分。即欧盟标准所定的指标必须达到,但是企业可以采用不同的标准(方法)来满足法规要求。
欧洲的模式被称为社会市场经济(或者福利资本主义),以区别于美国的自由资本主义。在欧洲,欧盟担负的角色,对外制定统一的贸易政策,对内打破欧洲国家之间的贸易壁垒,形成欧洲的统一市场。这些任务都是通过制定欧盟法令实现的,许多重要法令都具有强制性效力,欧盟成员必须遵守。欧盟制定的标准就是欧盟用来统一欧洲市场,促进区域贸易,提高欧洲竞争力的一个重要政策措施。在这样的背景下,欧洲的标准体系同日本的比较接近。欧盟标准具有集中性特征,即由政府机构(欧盟标准委员会)主导标准的制定,欧盟标准是政府法规的一部分,标准法规具有强制性等,应该说大部分的欧盟标准具有强制性,欧盟成员国的标准法规必须符合欧盟强制性标准法规。
通过考察咱们了解到,欧盟标准是一个攻守兼备的标准,具有同美国和日本分庭抗礼的实力。近30年来,欧盟一直把技术标准作为国际经济竞争的首要战略,通过技术标准战略的实施,成功地将本地区技术标准制定成国标标准并向全世界推行,获得了巨大的经济利益。
调查显示,欧盟的企业通过参加技术标准活动,可获得内部常识和最新信息,采用符合欧洲标准或国际标准的企业成功机会增多,在这种情况下,企业采用欧洲标准或国际标准时,不必对自身进行大幅度的调整,在竞争上则可获得优势。各国的企业通过参加技术标准活动可以减少研发风险,降低研发费用,可以抑制自己向不具备竞争能力的技术进行投资,还可以获得欧盟国家共享的研究成果。
1.3日本技术标准体系
日本的工程建设标准体系主要形成于20世纪50年代~80年代之间。由于这段时期美国没有对日本产生多少影响,日本建立了十分完善的标准实施保障体系,其法律体系、市场准入、合格评定三个环节相互衔接配套,政府的主要职责是监督与执法。产品要想在市场上流通,其各类产品应当符合技术法规和相关标准的规定,需要通过合格审定来证明,企业的任何违法行为都可能带来法律的惩罚和失去进入市场的资格,直接危及企业生存。
1.4南美国家技术标准体系
南美的巴西和智利等国家的标准化管理体系与北美大致相同,均由国家发布建筑法规,并由国家成立的标准化研究院(INN)统一颁布和管理其技术规范和技术标准。譬如巴西,当需要制定一个技术标准时,成立一个工作委员会或编制领导小组(20人左右),吸取各类专家,学者参与规范的编写。而INN组织由总统来任命,并由其组织成立各种标准编写小组,最终由INN来发布这些标准和规范。在工程建设中,将采用的规范、标准写入合同中,并具有法律效力。
在工程建设标准方面,智利的技术法规主要是用来规范、约束和限制国内的建设。为大力开拓国外市场,他们以满足各国的技术标准为前提。通过业务交流,他们自豪的认为,智利的建筑和结构设计标准是世界上最高的。应该说,智利是全世界建筑标准最严格的国家。作为地震频发的国家,1940年,智利政府就正式出台建筑物的抗震设计标准,每一次大地震后就会进行重新修订。从1985年到现在,智利共建起2000座9层以上的高楼,在最近的一次8级以上地震中只有33栋遭到结构性破坏,90%的新建筑完好无损。因此,智利在工程建设标准化方面的研究和实施均走在世界的前沿。
1.5东欧技术标准体系
在工程建设标准的管理体系上,匈牙利和波兰等国均采用由国家统一颁布国家标准和行业标准的模式,各州、市严格遵照实行。当建设项目的资金由欧盟出资时,则必须按照欧盟的标准和规范进行工程设计和建设。在建设项目的确定和实施环节,市、区均有话语权,但在工程实施的具体运作中,区政府有更多的决定权,由此可看到东欧国家在建设程序上的做法。
1.6  小结
通过考察咱们了解到,西方发达国家已建立了适应市场经济发展的国家技术标准体系,他们在不断完善的技术标准体系下,标准已深入社会生活的各个层面,为法律法规提供技术支撑,成为市场准入、契约合同维护、贸易仲裁、合格评定、产品检验、质量体系认证等的基本依据。纵观西方发达国家技术标准化事业的发展应对咱们有一定的启示。
美国、法国、日本等发达国家均采用自愿性标准体系,标准本身不具有强制性。标准基本上划分为国家标准、团体标准和企业标准三个类型;标准的形式包括标准、技术守则、补遗和公告等。近年来又出现了协议标准和事实标准等新模式、充分体现了标准应尽快反映技术进步和市场需求的原则。同时美国、法国、德国、日本等的专业团体学会和协会在标准化工作中也发挥主导作用。
    尽管西方国家的技术法规在表现形式上有所不同,但仍呈现以下共同特点:(1)由国家法律法规对标准化活动本身进行规范,如日本的(工业标准化法)和(农林产品标准化法)确立了制定颁布和实施日本标准(JIS和TAS)的方针,并根据这两部法律设立日本工业标准调查会(TISC)和农林产品标准调查会(TASC)负责组织制定和审议相应的标准,美国标准学会(BSI)、法国标准协会(A-FONR)、德国标准化学会(DIN)都是国家法律、法令、协议认可授权的国家标准化机构。(2)建立不同层次的技术法规体系。比如,欧盟理事会批准发布的指令只涉及安全、卫生健康、环保等基本要求、至于满足这些基本要求的技术条例则以标准形式制定,德国技术法规可以分为三级,即法律政令和管理条例、“工业条例”由经济部制定,“压力容器条令”根据工业条例制定,美国联邦政府17个部门和84个独立机构都有权制定技术法规,美国的洲、市、地方政府也制定许多相互差异的技术法规。(3)重点制定有关安全、卫生、健康、环保等方面要求是技术法规的主要内容,是西方发达国家法律法规的一种重要形式。(4)在法律法规等法律形式文件中引用标准,使标准成为法律法规和契约合同的组成部分是发达国家法制化的重要特征。比如:美国联邦法规和州法律中许多条款引用了美国机械工程师学会(ASME)标准,日本的高压气体保护法、劳动安全卫生法、食品法、消防法等均引用了日本工业标准(JIS),欧盟的许多指令也引用了欧洲标准。
2我国的技术标准体系
众所周知,工程建设领域是我国现代化建设的主力军。而建设工程主要是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。工程建设标准的内涵是,为在我国工程建设领域内获得最佳秩序,对各类建设工程的勘察、规划、设计、施工、安装、验收、运营维护及管理等活动和结果需要协调统一的事项所制定的共同的、重复使用的技术依据和准则,它经协商一致并由一个公认机构审查批准,以科学技术和实践经验的综合成果为基础,以保证工程建设的安全、质量、环境和公众利益为核心,以促进最佳社会效益、经济效益、环境效益和最佳效率为目的。
我国与西方国家相比,在工程建设标准化方面还存在很大的差别。2000年以前咱们基本上延续着前苏联的一些做法,即技术法规和技术标准由国家统管的体制。现在,通过建国60多年的实践,我国已将工程建设标准作为国家工程建设中的一项十分重要的技术基础工作,主要涉及城乡规划、城镇建设、房屋建筑、交通运输、水利、电力、通信、采矿冶炼、石油化工、轻工、林业、农牧渔业等各个行业和领域。
我国工程建设标准分为国家标准,行业标准、地方标准和企业标准四级。国家标准由国家标准化和工程建设标准化主管部门联合发布,在全国范围内实施。行业标准由国家行业标准化主管部门发布,在全国某一行业内实施,同时报国家标准化主管部门备案。 地方标准由地方(省、自治区,直辖市)标准化主管部门发布,在某一地区内实施,同时报国家和行业标准化主管部门备案。企业标准由企业单位制定,在本企业内实施,企业产品标准报当地标准化主管部门备案。当前,我国实行的是强制性标准与推荐性标准相结合的标准体制。所谓强制性标准,具有法律属性,在规定的适用范围内必须实行;所谓推荐性标准,具有技术权威性,经合同或行政性文件确认采用后,在确认的范围内也具有法律属性。
中国工程建设标准化标准的性质在总体上属于工程建设推荐性标准,但其中也包含涉及安全、卫生、环保和公众利益的条文。协会标准中有一部分是跨行业适用的全国通用标准,已有不少协会标准(CECS)转列为国家标准(GB);有一部分是在某一行业范围内适用的,协会的业务范围现涉及到20多个工程建设领域的行业。
通过对西方国家技术标准体系的研究表明,我国的协会标准(推荐性标准)是当前世界上工业发达国家主要采用的标准形式。虽然目前我国的《标准化法》没有纳入这种标准,但改革开放30多年的经验表明,在工程建设活动中有关各方通过签订合同的方式确认采用某项协会标准后,根据我国的《合同法》,协会标准在合同约定的范围内仍然具有法定作用。目前已经发布的344项协会标准(涉及20多个工程建设领域的行业)已在全国的工程建设中广泛应用,对保证建设工程的质量正发挥着积极的作用。
3我国标准编制工作中存在的问题
笔者认为,尽管近些年来我国工程建设标准工作取得了实实在在的进步,但还存在着一些制约发展的问题,也是咱们工作中的困惑之处:一是发展还不平衡,存在着重编制轻管理的倾向,工程建设标准编制的任务还十分艰巨;二是在标准实施上综合监管不够,还缺少对标准的综合评价方法和综合鉴定意见;三是还缺少强有力的技术支撑和专业支撑体系;四是我国工程建设标准体系还不完善,资金的投入与我国快速发展的形势相比还很不适应。同时,下列问题亦应引起咱们的高度关注:
(1)在工程建设标准的管理体制上存在着重复和交叉。目前有国家标准、行业标准、建设部颁发标准和协会标准(推荐性)。“技术法规和自愿采用的技术标准体制”方向进行改革的步伐还不够大,还存在着管理部门多、管理等级多等问题。
(2)在工程建设标准、规范的任务下达和管理上,存在着重建筑、轻市政公用工程等。因此各行业和相关专业在工程建设标准化的发展上存在着不平衡。
(3)随着一批德高望重、经验丰富、几十年来从事标准化建设的老专家们相继退休,急需一大批年富力强的青年技术人员充实到工程建设标准化的岗位上。通过工作实践,不断提高从事工程建设标准化工作的技能和经验,使这项有新的进展。
(4)在工程建设标准经费的来源上,存在着资金来源单一,经费严重不足的状况,作为非营利组织,咱们还亟待通过改革,开辟工程建设标准建设经费来源的新渠道。
4相关战略思考
当前,我国正处在构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会的重要时期。党的十八大的召开,为实现全面建设小康社会奋斗目标和现代化的发展提出了新要求,也赋予了咱们工程建设标准化工编辑新的责任和历史使命。今后一段时期,工程建设标准化工作将面临着难得的发展机遇,咱们一定要紧紧抓住这个机遇,顺应时代发展的要求,为工程建设标准化工作做出更大的努力。
4.1关于标准化层级划分的思考
目前,工程标准的地方标准及企业标准的管理是不系统的。应加强各地方工程标准的编制与管理工作,同时,促进企业工程标准发展(操作工艺规程或指南)。重点需要解决的是国家标准与行业标准的管理协调问题。从现实的管理分析来判断,目前国家标准与行业标准是分不清的。
4.2关于标准管理体系建设的思考
咱们国家的标准行业管理(62个行业类别)是建立在原部委机构设置的基础上的,是计划经济体系下的机构设置,随着市场经济的发展,很多部委已经撤销(改为学会、协会),归入了国家发改委、工信部。应当将学会、协会逐步向社会化和实体化转变,改变政府职能,把政府的直接管理进行消减,加强社会化管理及法律化管理,以改变政令大于法令的现状。政府的主要职能为政策引导与监督,要“简政放权”,减少对市场及社会干预,缩减日益膨胀的政府机构。
4.3关于推荐性标准与强制性标准的思考
我国《标准化法》划分了强制性标准与推荐性标准,将八个方面的内容列为强制性标准,强制性标准之外的为推荐性标准,但推荐性标准的内容范围很难让人理解。在《标准化法》发布之前,1962年国家颁布的《工农业产品和工程建设标准管理规定》和1979年颁布的《中华人民共和国标准化管理办法》明确规定“标准一经发布,就是技术法规”。目前仍有很多人把标准认同为法规。
国外发达国家的标准基本上是推荐性标准,美国主要是协会(学会)标准,均为为推荐性标准,最大标准组织为材料试验学会标准(ASTM),美国鼓励采用国际标准和国外先进标准。咱们国家已大量的采用了国际、国外标准。但我国采用的国外推荐性标准有许多变成了强制性标准。咱们的规定是有误区的,《标准化法》“第十四条强制性标准,必须实行。不符合强制性标准的产品,禁止生产、销售和进口。推荐性标准,国家鼓励企业自愿采用。”也就是说自愿采用可以不采用 。实际上应该根据所实施的内容,必须采用相应的标准(没有标准应制定相应的措施,新产品、新技术应进行评估认定),标准是推荐性的,但协议签订,一经实施从法律程序上就变为强制性的。
我国应该尽快的建立起法规与标准的体系,法规是强制的,标准是推荐的。标准是大量的,法规是少量的。标准应起到促进技术的发展的作用,而不是限制技术的发展。
4.4关于推进技术标准体系改革步伐的思考
    为深入贯彻落实科学发展观,适应我国经济社会发展,必须要深化体制机制改革,完善技术标准体系,切实发挥标准的作用,促进工程建设标准化全面、深入发展。
(1)建立是以市场为导向,企业为主体,利益相关各方积极参加,公开、透明自愿性技术标准体系。
    (2)建立一套新的标准制修订程序。遵循公平公正、效率、经济性、对新技术的适应性、便利贸易等原则。
(3)摒弃“等同等效”的旧思维,积极参与国际标准制订。在标准制定和推广的问题上,既要考虑TBT协议和国际兼容问题,也要充分考虑TRIPS协议和标准的私有利益问题。
(4)建立技术标准管理的体系化。 体系化是标准化的一个基本原则。实现不了体系化,就不是完全意义上的标准化。咱们应根据不同产业的技术水平、竞争能力,制定不同的标准政策。
5相关对策建议
为不断促进我国工程建设标准化工作的可持续发展,更好推动四化同步发展,特提出如下对策建议:
(1)加快我国工程建设标准化工作改革的步伐,改革现行的强制性标准与推荐性标准相结合的体制,积极建立并逐步完善技术法规与技术标准相结合的新体制。政府主管部门和从事工程建设标准化的同行们,应共同努力大力推进我国工程建设标准化改革的进程。
(2)要加强工程建设标准化工编辑与企业的沟通,探讨新的工作机制,为企业提高技术咨询和服务,开展工程建设标准化经费来源的新渠道。
(3)采取切实可行的措施,在工程建设标准化的工作实践中,着力培养一大批年富力强的中青年专业技术人员走上各层次的岗位上,实施标准化人才战略。同时要发挥老专家的作用。让老专家向青年同志传授几十年来从事CECS标准工作实践的宝贵经验,并继续接受老专家们的引导作用。
(4)要大力加大工程建设标准化技术创新特别是自主创新的力度,全面提升工程建设标准化在保障建设工程质量安全,促进建设事业发展,增强国家的技术创新能力,使咱们各方面的工作适应科技进步日新月异发展的步伐。协会各专业委员会应积极研究和编制各自的技术标准体系,明确阶段工作目的,通过扎实努力的工作,切实发挥工程建设标准化工作在祖国现代化建设中的技术保障和引导约束作用。
(5)进一步加强国内外工程建设标准化工作的交流工作。及时了解国外标准化建设方面的发展趋势,把握国内外标准化工作最新发展动态及发展方向,使我国工程建设标准化工作,在祖国现代化建设中发挥更大的作用。
(6) 进一步发挥协会的跨行业优势,积极协助政府研究解决标准之间的协调和统一问题,真正把协会建成“开展标准化活动的纽带,交流标准化工作的桥梁,宣传标准化政策的窗口,研究标准化学术的论坛,宣贯标准规范的基地,提高咨询服务的平台”。
(7)要注重发挥工程建设标准化的作用,推动生态文明建设,实现绿色低碳、节能环保的目标。
 
参考文献:
[1]穆祥纯:《特种结构》2005年第1期(总第87期);我国工程建设标准的综述及展望。
[2]穆祥纯:《工程建设标准化》2007年第4期(总第119期)论我国工程建设标准的若干问题。
[3]杨瑾峰:《工程建设标准化》2013年第6期(总第175期)工程建设标准化现状及发展规划。
 
编辑概况
穆祥纯,男,北京市市政工程设计研究总院副院长、教授级高级工程师、国家注册咨询工程师(投资);兼任澳门金莎网址副理事长、中国建材工程建设协会副会长,著有《基于创新理念的城市桥梁与市政建设》(人民交通出版社,2012.10版)一书。

 
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